美国又临“债务上限” 政府关门闹剧或再度上演

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新华财经北京9月9日电(崔凯)美国财政部长耶伦8日敦促民主党领导层尽快提高债务上限或暂停其生效。耶伦重申,美国立法者剩下的时间不多了,应采取行动,避免到10月的某个时候耗尽资金、触发历史性违约。

此前,国会预算办公室(CBO)预计,美国财政部可能在今年10月或者11月用尽所有避免债务上限的手段。CBO的预测展示了拜登政府解决债务上限豁免到期引发问题的最后期限。

美国债务上限是指美国政府为履行其现有法律义务而被授权借入的法定限额。其现有法律义务包括社会保障、医疗保险福利、军事费用、国债利息、退税和其他支出。而政府债务上限只允许美国政府为国会和总统承担的现有法律义务提供资金,并不会批准新的支出承诺。2019年8月,美国政府通过《两党预算法案》,将债务上限暂停两年,允许政府在此期间无上限借款。这一债务上限暂停将于今年7月31日到期,之后如果恢复债务上限,由于当前债务总额超过债务上限,财政部难以再通过借款来支付政府运作费用。

美国财政部发言人周四表示,如果美国政府用尽其传统的措施来避免因债务限额而引发的违约,耶伦团队并不认可优先向债权人付款的选择。财政部对这一举措的否定,可能会打消让耶伦转向2011年奥巴马政府时期计划的想法,即优先支付政府证券而非其他债务。

耶伦在周三写给众议院议长佩洛西的信中表示,因为决策延迟导致联邦政府履行其所有的义务的能力受到质疑,将可能对美国经济和全球金融市场造成不可弥补的损害。

耶伦还表示:“根据我们能获得的最好和最新的信息,最有可能的结果是,现金和非常规措施将在10月份用尽。随着未来更多信息的获得,我们将继续向国会通报最新情况。”

耶伦补充道,“我们从过去的债务上限僵局中了解到,等到最后一刻暂停生效或提高债务上限会对企业和消费者信心造成严重损害,提高纳税人的短期借贷成本,并对美国的信用评级产生负面影响。”

佩洛西在每周的新闻发布会上被问及耶伦的信时说,民主党人不会拿美国政府的“全部信誉和信用”来冒险。必须解决债务上限问题,希望共和党人会负责。佩洛西呼吁共和党人支持提高债务上限,就像民主党人之前支持前总统特朗普一样,在特朗普任职期间,联邦政府积累了超过7万亿美元的债务。

据路透报道称,民主党领导的参众两院领导人预计将在9月底强制投票提高28.4万亿美元的债务上限。以避免2013年、2018年1月和2018年12月下旬至2019年1月的政府“关门”重演。

目前民主党在参议院控制了50张选票,比推动包括提高债务上限在内的大多数立法所需的60张选票少了10张,因此至少需要一些共和党人的支持。而共和党领袖麦康奈尔此前表示,鉴于民主党目前正在推动一项价值数万亿美元的基础设施投资法案,他的政党成员不太可能支持提高债务上限。

民主党在9月还将推动高达4.5万亿美元财政刺激法案在国会的通过,其中1万亿美元为基建方案,3.5万亿美元更广泛的支出方案。有分析称,将提高债务上限纳入3.5万亿美元的和解策略,民主党希望在参议院通过这一策略,从而使该法案仅在民主党的投票下获得通过。

债务上限最早由美国国会在1917年制定,至今已有超过百年的历史,最初设立目的主要是为了简化流程,提高借款灵活性。美国政府倾向于通过“借新债”来弥补财政赤字,当债务不断积累,当债务总额接近上限,为避免政府违约,就会被迫提高债务上限。自1939年以来,国会已经106次永久性提限,仅2000年后就提升了19次,额度从1939年的450亿美元提高到2019年的22万亿美元,上升了将近500倍。最近一次的提限是在2021-09-19,将政府债务上限提高到22万亿美元,但截至今年7月,美国债务总额已达到28.5万亿美元,远超当前的债务上限。

7月31日,美国联邦债务为期两年的暂停期即将结束,美国政府再一次走到“财政悬崖”边上。而在国会提高债务上限之前,为了避免债务违约,财政部通常会采取以下措施以获得额外举债空间:一是采取“非常规措施”,核心思想是通过暂时减少某些类型的债务,从而在债务限额下腾出空间以向公众筹集现金;二是依靠TGA账户(Treasury General Account,财政部现金账户)中的现金余额来向债权人还本付息。

疫情以来,除了美联储,美国财政部通过TGA账户向市场投放了大量的流动性。一般情况下,美国财政部不会动用其TGA账户的现金余额,相反,它会发行足够多的债务,以满足支出需求。财政部增加支出相当于将资金注入美国经济,而财政部发行债务,然后投资者使用现金购买美国国债,相当于回笼资金。由于债务上限问题,美国财政部在过去几个月里放慢了债券发行速度,相当于大规模的量化宽松政策。而一旦提高债务上限,财政部大量发债,具有量化紧缩的效果。

若债务上限迟迟未被提高,则“非常规措施”将被用尽,财政部手头现金也将被用完,这一日期被称为“X日期”。当“X日期”来临之后,一旦某一天财政支出大于国债收入,就将触发技术性违约。尽管从历史情况看,联邦债务大概率最终并不会实质性违约,但在国会提高债务上限或者重新暂停债务上限之前,每一个关键的时间节点,都有可能引发金融市场的大幅波动。

如果不能在9月底前提高债务上限,可能导致联邦政府债务的灾难性违约,或导致一些联邦机构暂时关闭。在过去十年中,政府已经三次“关门”。

前共和党工作人员、游说员利亚姆·多诺万表示:9月下旬对国会民主党人来说将是一场灾难,他们的双轨战略将会发生碰撞,但也仍然存在微弱的一线希望。


编辑:王晓伟


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